光武帝刘秀打下了江山，也修复了摇摇欲坠的税制，把国家财政和民生重新稳住。可他死后，这套制度能不能持续下去？继位的是他的儿子刘庄，也就是历史上的汉明帝。
刘庄是个比较“听话”的皇帝，尊重父亲留下的制度，不大折腾，所以史称“明章之治”，跟儿子刘炟合称“明章之治”，是东汉最安稳的几十年。可就是在这种看似平稳的税制运作中，隐忧却一点点显现出来。
汉明帝即位后，延续了光武帝“轻徭薄赋”的政策。这是当时民众最欢迎的做法。田租继续维持“三十税一”（约3%）；灾年依旧减免赋税，甚至亲自下诏宽贷；鼓励农桑，继续设置讲农官员。这种稳定感，是光武帝和明帝努力维护的成果。
明帝对灾年管理特别上心。延续常平仓制度，保证每郡有储粮；有灾即放粮，不等朝廷批复；鼓励各郡自筹粮储，形成“地方仓”网络。
建初二年（77年），幽州发生霜冻，农田欠收。太守朱祜不等上奏，首接启用常平仓放粮。朝廷不但不怪罪，反而下诏嘉奖“知民所苦，不拘小节”。这制度让百姓对朝廷信心大增，知道“天灾不怕，人心最怕冷”。
随着中央集权强化，东汉官僚体系更趋稳定：官员考核细化，税收是否达标成了指标；地方“自留税”制度继续，激发地方积极性；吏治继续整顿，设巡查御史；但稳定的另一面，是僵化。上级只看数字，地方只重征收率；不问百姓死活，只要税上交齐；某些地方官靠催税晋升，变相加重民负；
渤海郡太守秦丰为了考核达标，在灾年仍然催租，导致百姓饿死。御史上奏后，明帝震怒，将秦丰革职查办。但事后发现，类似事情在很多郡都有发生。
光武帝死后，虽然中央政权仍强，但土地兼并又悄悄抬头。豪强地主以“租佃”为名，圈占贫民土地；藏富于民，避税成风；朝廷征税对象仍是小农，反而税基逐渐变窄；沛县有个大族张氏，私田千顷，却只登记百顷，其余地归附在“佃户”名下。官府年年追税，收的是穷户三斗米，却收不到张家一粒。这让基层官员非常无奈：“法令不是不管用，是碰不到人。”明帝虽然注意到了豪强问题，但碍于政治权力平衡，只能“逐案整顿”，而非系统改革。
除了田赋，东汉还有大量劳役税（徭役）。成年男子每年必须服徭役；或用于军事、或用于官办工程；有钱人可“折徭为钱”，贫民只能亲自服役；这类“徭役不均”，在社会上激起很大怨气。明帝虽然下令“凡徭三年一免”，但执行力度有限。
“算赋”是资产税，原本针对富人征收。但到了东汉中期，有两个问题暴露：富人避税能力强；政府不得不扩大课征对象，普通商贩也难幸免；这让“算赋”从调节富贫的工具，变成压垮小民的重负。
到了汉明帝后期，国家财政虽看似稳定，但支出大头来了：对外征战（如西域）；宫廷建设、宗室花销；对豪强让利，导致财政空转；为了维持财政平衡，朝廷开始试行“国家借贷”：对农民提供种子贷款；商人向官府交“营业金”，换营业资格；表面是“助农兴商”，实际上是一种“变相税收”。
蜀郡有一户姓何的农家，借了官府三斗麦种，第二年因水灾欠收。官府照章罚款双倍，何家因此变卖牛只偿还。这种“助农”最终成了陷阱。
根据《后汉书》记载，当时全国人口逐年回升，建武末年全国口数在1000万左右，到明帝末年己经突破1200万，农业总产量也持续恢复。百姓能种地、交税而不逃亡，就是最大的“国泰民安”。
汉明帝虽然很努力延续父亲的政策，也确实带来一段“清明之治”。但税制的问题正在发生变化：轻税虽好，但财政难以应对突发；豪强坐大，税基流失；制度僵化，百姓负担不均；商税和徭役加重，压垮小民；这些问题没有立刻爆发，却在日后成了东汉中后期动荡的根源。